Conférence Nationale pour l’Humanitaire (16 novembre 2011)

M. Alain Juppé, ministre d’Etat, ministre des Affaires étrangères et européennes, a souhaité réunir les différents acteurs de l’action humanitaire français dans le cadre d’une Conférence nationale pour l’humanitaire (CNH). M. Henri de Raincourt, ministre chargé de la Coopération, a ouvert la CNH, en présence de Mme Georgieva. Cette journée de travail a été clôturée par Alain Juppé, ministre d’État, ministre des Affaires étrangères et européennes.

Cette conférence a notamment été l’occasion d’examiner la suite à donner au rapport "analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise", de MM. Alain Boinet, directeur général de Solidarités Internationale, et Benoît Miribel, président d’Action Contre la Faim.

Cette conférence a été l’occasion de réaffirmer l’attachement de la France aux grands principes de l’action humanitaire, de débattre des recommandations issues du rapport et de déterminer les axes de travail prioritaires pour l’avenir de l’action humanitaire de la France. Les discussions étaient organisées autour de trois tables rondes où ont été abordés les principaux défis humanitaires ainsi que les relations entre les acteurs et la façon de les améliorer.

De nombreuses personnalités ont participé à cette conférence. Mme Kristalina Georgieva, Commissaire européenne à la coopération internationale, à l’aide humanitaire et à la réponse aux crises, et Mme Michèle Striffler, rapporteur du Parlement européen pour l’aide humanitaire, ont rappelé que la politique de la France dans ce domaine s’inscrit aujourd’hui dans un cadre européen. M. Jean-François Mattéi, président de la Croix-Rouge Française, M. Dov Zerah, directeur général de l’Agence Française de Développement, M. Antoine Gérard, chef du Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires des Nations unies à Bruxelles, M. Wolf-Dieter Eberwein, président de VOICE, ainsi que les représentants des Organisations non-gouvernementales françaises ont participé aux débats.

Madame le Commissaire,

Mesdames, Messieurs,

Je voudrais d’abord vous remercier de votre présence et de la richesse des échanges qui se sont déroulés tout au long de cette journée.

Je voudrais aussi partager avec vous ma joie. J’étais avant-hier soir à Villacoublay pour accueillir les trois membres de l’organisation non gouvernementale Triangle libérés à l’issue d’une longue captivité. Je tiens à rendre hommage aux différents services que certains d’entre vous connaissent bien, qui comme toujours, ont travaillé sans relâche pour obtenir cette libération, mais aussi au gouvernement d’Oman, qui nous a apporté un soutien précieux. Je tiens également à saluer le courage et la dignité des familles, ainsi que la force d’âme dont nos trois jeunes compatriotes ont fait preuve. Cet épisode témoigne des risques encourus par le personnel humanitaire dans certaines régions du monde. Il témoigne aussi du contexte souvent difficile dans lequel se déploie l’action humanitaire.

Dans l’esprit des Français, l’engagement humanitaire occupe une place particulière.

Il est au cœur de la vocation universelle de la France. Il repose sur la conviction profonde que nous sommes tous des citoyens du monde et que cette citoyenneté implique un devoir de solidarité, de responsabilité et de justice. J’ai récemment reçu des bénéficiaires du dispositif de volontariat de solidarité internationale, à l’occasion du deuxième anniversaire de la mise en place de la plate forme France Volontaires. L’objectif, c’est le triplement du nombre de volontaires. Nous devons unir nos efforts pour l’atteindre ensemble.

Si nos compatriotes sont si attachés à l’action humanitaire, c’est également parce qu’elle appartient pleinement au patrimoine français. C’est parce qu’aujourd’hui encore, cette tradition héritée des French doctors fait la fierté de notre pays et contribue à son rayonnement dans le monde. Je voudrais rendre hommage à votre générosité, à votre courage, mais aussi à votre professionnalisme. Au cours des dernières années, beaucoup de progrès ont été accomplis en matière de formation. C’est un atout majeur : au plus fort de la crise, l’expertise, le savoir-faire et les réflexes du personnel humanitaire sont les meilleures garanties du succès. L’enjeu, aujourd’hui, dans un monde où les sociétés civiles sont de plus en plus complexes et plus en plus interdépendantes, c’est pour vos organisations d’atteindre une taille critique, sans pour autant porter atteinte à la variété qui fait la force et la richesse du paysage humanitaire français. Cette taille critique est indispensable pour obtenir des financements européens. Elle est la condition de l’efficacité de votre action.

Si les Français sont attachés à l’action humanitaire, c’est enfin parce qu’ils savent qu’aujourd’hui, les défis sont plus grands que jamais. Ils savent qu’à l’heure où les situations de crise se multiplient, en Haïti, dans la Corne de l’Afrique ou en Syrie, et où les menaces sont à la fois naturelles, technologiques et politiques, la mondialisation nous impose un devoir de solidarité accru. Ils savent que demain comme aujourd’hui, le monde aura besoin de l’action humanitaire. Ni la fatalité, ni le principe de souveraineté, ni les obstacles matériels ne sauraient être à leurs yeux des excuses de nature à justifier l’inaction.

États, organisations internationales et organisations non gouvernementales doivent donc conjuguer leurs efforts pour que le cadre de leur action reste toujours en phase avec l’évolution du monde.

L’action humanitaire doit d’abord s’inscrire dans un cadre juridique sûr, qui permette de répondre aux obligations morales qui s’imposent à nous.

Vous le savez mieux que personne, l’action humanitaire est fondée avant tout sur des principes moraux. Pour autant, elle tire sa force de règles de droit auxquelles elle doit se tenir.

Le droit humanitaire, ce sont bien sûr d’abord les Conventions de Genève de 1949 et leurs protocoles, qui ont posé les règles humanitaires applicables dans les conflits armés, notamment en ce qui concerne la protection des civils en temps de guerre.

C’est aussi un corpus de règles acceptées par la communauté internationale en vue de permettre une intervention concertée sur le territoire d’un État souverain. On le sait, les opérations de maintien de la paix se fondent généralement sur la Charte des Nations unies, et bien souvent sur son chapitre VII, et ce fondement est la garantie de leur acceptation internationale.

À cette base traditionnelle a été récemment ajouté le principe de la responsabilité de protéger, entériné en septembre 2005 par l’Assemblée générale des Nations unies, selon lequel, lorsqu’un État manque à son devoir de protéger sa population contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique ou les crimes contre l’humanité, il revient à la communauté internationale d’endosser cette responsabilité dans le cadre des Nations unies.

En conformité avec ces différentes normes, l’État est amené à intervenir dans trois cas de figure.

Dans le cadre des conflits armés, d’abord, pour assurer aux côtés des Nations unies le respect du droit et porter aide et assistance à ceux qui le demandent. C’est pour protéger la population ivoirienne victime de tirs à l’arme lourde que les soldats de la force Licorne sont ainsi intervenus en soutien de l’Organisation des Nations unies en Côte d’Ivoire, dans le cadre de la résolution 1975 du Conseil de sécurité.

Le deuxième cas de figure, ce sont les opérations conduites sur le fondement de la responsabilité de protéger. C’est dans ce contexte que nous sommes intervenus en Libye, dans le cadre de la résolution 1973 du Conseil de sécurité, pour éviter le bain de sang que Khadafi promettait à son peuple.

Je sais que ces interventions ont parfois soulevé des questions ; j’étais récemment en Afrique du Sud et j’ai eu l’occasion de m’en entretenir avec les forces politiques et les autorités gouvernementales de l’Afrique du Sud, je voudrais vous inviter à réfléchir à cette question car je pense qu’elle sera à nouveau d’actualité dans les semaines ou les mois qui viennent, je veux parler de la responsabilité de protéger. Certains s’interrogent sur sa validité ou peut être ses dérives, ce qu’ils considèrent être comme ses dérives. C’est un point important, je pense qu’il serait grave de transiger sur ce principe qui est un acquis très important de la Communauté internationale réalisé en 2005 et s’il doit y avoir réflexion c’est peut-être sur sa modalité de mise en œuvre et non pas sur sa philosophie même.

Enfin, troisième cas de figure : les crises humanitaires d’origine naturelle, comme les séismes, les raz-de-marée, la sécheresse ou les inondations.

La France y prend toute sa part, notamment face à la crise qui sévit dans la Corne de l’Afrique. Sous notre présidence, le G20 de Cannes s’est entendu sur un assouplissement des règles du commerce international en faveur du programme alimentaire mondial. Nous avons également lancé des travaux sur un projet de réserves alimentaires d’urgence au niveau régional. J’étais au Nigéria il y a peu de temps puisque c’est la CDAO qui a été chargé de mettre en œuvre ce programme de réserve. Nous avons enfin invité les grandes agences humanitaires, et en premier lieu le programme alimentaire mondial, à se doter de stratégies de gestion du risque pour faire face à la volatilité des prix agricoles et alimentaires.

Au-delà de ce cadre juridique, nous devons aussi veiller à ce que notre cadre opérationnel nous permette toujours d’intervenir rapidement.

La France relaie les préoccupations des organisations non gouvernementales dans le contexte de la transformation des instances internationales dont elle est membre. Je pense à la réforme humanitaire des Nations unies, qui donne un rôle central au Bureau de coordination des affaires humanitaires et à la secrétaire générale adjointe aux affaires humanitaires et coordinatrice des secours d’urgence, Mme Valérie Amos, dont je salue le travail.

Pour ma part, je vois quatre priorités à l’action de l’État.

La première, c’est de réaffirmer son engagement en manière humanitaire.

Comme toutes les autres administrations, le ministère des Affaires étrangères et européennes est soumis à des contraintes budgétaires qui le conduisent à des arbitrages douloureux. Soyez assurés que nous mettons tout en œuvre pour maintenir nos contributions aux organisations internationales œuvrant dans le domaine humanitaire et les subventions que nous versons aux organisations à vocation humanitaire.

À ce propos je vous ai entendu parler de la nécessité de ne pas porter atteinte à la défiscalisation des dons, je voudrais rappeler que la défiscalisation des dons, c’est une aide publique puisque c’est un manque à gagner pour le budget de l’État, et c’est donc quelque chose qu’il faut comptabiliser dans l’action des États. Je sais que les niches fiscales ont mauvaise réputation, mais je n’en connais aucune qui ait été créée de manière absurde, il y a eu à chaque fois une bonne idée à l’origine, mais sans doute faut-il ensuite les adapter aux évolutions du temps, mais je pense que celle-là mérite effectivement d’être maintenue.

Aujourd’hui, avec une contribution de 16,5% au budget total de l’Union européenne, l’engagement français passe de plus en plus par l’Europe, qui s’affirme comme un acteur humanitaire de premier plan :

- J’en veux pour preuve l’importance du budget humanitaire européen, qui, en dépit du contexte difficile que nous connaissons, s’élève à environ un milliard d’euros par an.

- J’en veux aussi pour preuve les 181 millions engagés par l’Union européenne en faveur de la Corne de l’Afrique, sans oublier les 75 millions d’euros en faveur d’Haïti, les 20 millions d’euros en faveur du Pakistan et les 70 millions d’euros en faveur de la Libye.

- J’en veux enfin pour preuve les différents mécanismes européens qui ont été mis en place au cours des dernières années, au premier rang desquels le mécanisme de protection civile, et le consensus européen sur l’aide humanitaire, adopté par les États membres, le Parlement européen et la Commission en décembre 2007, auquel s’ajoute désormais un plan d’action sur 5 ans.

Je voudrais rendre hommage, Madame la Commissaire, aux réformes que vous avez lancées au sein de la direction générale ECHO pour rendre l’action humanitaire de l’Europe plus efficace et plus opérationnelle. L’émergence d’une diplomatie européenne, avec la montée en puissance du Service européen d’action extérieure, sera un atout supplémentaire pour permettre à l’Union européenne d’être plus présente et plus réactive.

Deuxième priorité : renforcer le dialogue entre les acteurs.

Là encore j’ai entendu votre appel à plus de partenariats et pour la mutualisation.

Pour les organisations non gouvernementales et les acteurs humanitaires, l’État est un interlocuteur attentif et permanent : à Paris, à travers le Centre de crise, mais aussi sur le terrain, via les ambassades et les délégations de l’Union européenne et des Nations unies.

Ce dialogue est indispensable, car la diplomatie française s’appuie souvent sur l’expertise des acteurs humanitaires pour évaluer une situation. Il est également nécessaire pour articuler efficacement les différents leviers d’action, action directe d’État ou recours à des partenaires, organisations non gouvernementales ou agences. Surtout, il est essentiel pour nous aider à préparer l’avenir.

C’est la raison pour laquelle je souhaite que notre dialogue soit ponctué de rendez-vous réguliers - le prochain pourrait être l’occasion d’aborder, à un moment où, nous l’espérons tous, la crise de l’euro sera derrière nous, la question d’une meilleure allocation des crédits publics à l’humanitaire. Je souhaite également qu’un « groupe de concertation humanitaire » soit créé pour assurer le travail de fond nécessaire pour que chacun de ces rendez-vous puisse débattre de propositions utiles. Ce sera la tâche de l’administration du Quai d’Orsay, qui veillera à la concertation la plus large, tant avec les organisations non gouvernementales humanitaires et les entreprises qu’avec tous les services du Département, en ayant en permanence à l’esprit l’implication de la France au sein de l’Union européenne et dans le cadre des Nations unies.

Troisième priorité : mettre en œuvre une meilleure coordination des actions sur le terrain pour faire en sorte que l’aide parvienne effectivement à ceux qui en ont le plus besoin.

Dans certains cas, l’État se doit d’agir en premier, soit parce que la crise se produit dans un contexte de guerre, soit parce qu’elle exige une réaction immédiate. C’est la raison pour laquelle la France s’est engagée sur des terrains dévastés par des conflits ou des catastrophes naturelles, en Haïti ou au Japon, en envoyant des personnels spécialisés ou en livrant des produits et des matériels de toute nature.

Dans d’autres cas, parce que l’État concerné s’oppose à une aide étatique, seules les organisations non gouvernementales sont en mesure d’agir. C’est l’un des espoirs que je nourris pour la Syrie.

Il arrive également que les acteurs étatiques et non étatiques combinent leurs efforts. De telles situations nous permettent de démultiplier nos forces et de gagner en efficacité. En Haïti, les moyens de la protection civile ont ainsi constitué un appui décisif pour les acteurs humanitaires présents sur le théâtre. Mais, le cas afghan en témoigne, une telle combinaison n’est pas toujours simple. Notre ligne de conduite doit être d’assurer avant tout la protection des personnes, civiles et militaires, qui se dévouent au service des populations en difficulté.

Enfin, quatrième priorité : trouver des solutions pour permettre l’accès aux populations auxquelles les États ou des responsables, quels qu’ils soient, dénient toute assistance humanitaire, alors qu’elles en ont le plus grand besoin.

Ce sont les situations les plus dramatiques, celles où l’État aussi bien que les agences des Nations Unies et les organisations non gouvernementales semblent frappés d’impuissance. C’est malheureusement le cas en Somalie, où les islamistes du Shebab privent les populations de l’aide la communauté internationale. Il nous faut réfléchir ensemble à la façon de contourner cet écueil.

Ma conviction, c’est qu’ensemble, nous pouvons trouver des solutions. J’en veux pour preuve l’exemple de la Libye, où les États, les agences des Nations unies et les organisations non gouvernementales on su travailler et réussir collectivement. Le dialogue entre nous a été immédiat. Il est resté constant dans toutes les phases de la crise. Dès le début du conflit, nous avons pu évacuer ensemble 1.600 personnes et rapatrier 20.000 Égyptiens travaillant en Libye qui avaient trouvé refuge en Tunisie. Nous avons également apporté une assistance médicale aux victimes et aussi contribué - au plan logistique, financier, humain, - à la réalisation de multiples opérations réalisées par des organisations humanitaires qui intervenaient dans le pays. Aujourd’hui, alors que nous sommes entrés dans la phase de sortie de crise, tous ces acteurs restent très présents : à travers des médecins ou des spécialistes divers qui travaillent de Tripoli à Benghazi à la mise en œuvre de projet d’assistance au peuple libyen.

Ces situations, vous le savez, sont aussi très souvent celles où la sécurité du personnel humanitaire est la plus menacée. Dans le contexte tragique des prises d’otage que nous avons connues au cours des derniers mois, je voudrais d’abord exprimer ma solidarité et celle de l’ensemble du gouvernement aux familles des 5 Français encore retenus dans le monde, quatre au Sahel et un en Somalie. Je voudrais également réaffirmer notre stratégie, qui est claire et qui n’a jamais varié : nous mettons tout en œuvre pour obtenir leur libération par la voie de la négociation et nous n’entendons recourir à l’usage de la force qu’en cas de situation désespérée.

Mesdames, Messieurs,

Le rapport de MM. Boinet et Miribel jette les bases d’une stratégie humanitaire nationale que nous devons maintenant finaliser, en concertation avec les organisations non gouvernementales.

Cette stratégie doit être l’occasion de réaffirmer nos valeurs et notre attachement à inscrire notre action dans le respect du droit. Elle doit également nous permettre de réfléchir aux critères d’engagement dans des actions humanitaires, en fonction des enjeux diplomatiques, des capacités opérationnelles et le cas échéant, militaires de l’État. Elle doit aussi prendre en compte les différents temps de la crise, de la prévention à la phase post-crise, que nous délaissons aussi parfois dans notre tradition française, notamment en intégrant la notion de prévention des catastrophes, qui est l’une des priorités de la Commission. Enfin, cette stratégie doit être l’occasion de rechercher les moyens d’améliorer l’efficacité de notre aide. La formation des agents, la capitalisation des expériences, les évaluations des actions internes et externes existent déjà. Elles doivent être systématiquement renforcées.

Je souhaite que ce document stratégique puisse être finalisé avant le printemps, de façon à ce que les pistes d’action puissent trouver très vite des applications concrètes et que nous puissions commencer à les évaluer à la fin de l’année prochaine.

Je sais pouvoir compter sur vous pour relever ce défi. Vous incarnez la vocation universelle de la France. Vous faites vivre les valeurs de générosité, de don de soi et de solidarité qui sont au cœur du message français. Je voudrais vous en remercier. Soyez assurés que le gouvernement est à vos côtés.

Je vous remercie./.

Dernière modification : 18/11/2011

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